Erfassung des gemeindlichen Anlagevermögens

Informationsveranstaltung der GeKom zur Kommunalen Doppik

In einer vielbesuchten Informationsveranstaltung am 10. Juni 2004 in Sankelmark wurden erste Empfehlungen zur Erfassung und Bewertung des gemeindlichen Anlagevermögens gegeben. Ausgehend von den Systemen und Erfahrungen, wie sie aus dem KAG-Bereich - besonders für Abwasser-, Wasser- und Abfalleinrichtungen - sowie aus der Eigenbetriebsbildung bestehen, wurden Perspektiven für die Eröffnungsbilanz zur Kommunalen Doppik dargestellt und erste Empfehlungen gegeben. Wie bekannt, hat die Innenministerkonferenz den Beschluss gefasst, für den kommunalen Bereich betriebswirtschaftliche Rechnungswesen einzuführen.

Das Haushaltsrecht von 1974 fordert im Prinzip vollständige Inventarverzeichnisse für das Gesamtvermögen. Vermögensnachweise sind als Anlagenachweise nur für die kostenrechnenden Einrichtungen vorgesehen. Tatsächlich vorhanden sind Unterlagen mit eher erheblichen Lücken, wie das etwa bei Gebührenkalkulationen im Bereich der Abwasserbeseitigung deutlich spürbar wird. Viele Kommunen, die Eigenbetriebe gebildet haben, haben bei der Gelegenheit eine Neuerfassung und Bewertung des Vermögens vorgenommen, so dass insoweit Erfahrungen bestehen.

Die Kommunale Doppik erfordert eine Bilanz. Eine Bilanz erfordert einen vollständigen Vermögensnachweis.

Die Erfassung des Vermögens - von vielen Verwaltungen in den letzten Monaten angesprochen - kann auch beginnen, ohne dass verbindliche Rechtsvorschriften für die Kommunale Doppik vorliegen. Erst für die Bewertung und für die Erstellung der Eröffnungsbilanz werden die Rechtsvorschriften notwendig sein.

Zum für die Aktivsseite der Eröffnungsbilanz zu erfassenden Anlagevermögen gehören die Sachanlagen, insbesondere die Grundstücke, die baulichen Anlagen und die Betriebsvorrichtungen (z. B. Leitungssysteme, Maschinen), die Finanzanlagen (z. B. die Beteiligungen) sowie die immateriellen Vermögensgegenstände (z. B. die Mitbenutzungsrechte an fremden Anlagen). Besonders auf die Notwendigkeit der Erfassung dieser Mitbenutzungsrechte an fremden Anlagen wurde hingewiesen.

Bei einer Vermögenserfassung soll ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögenslage der Gemeinde unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Bilanzierung und Bewertung entstehen. Dazu zählt insbesondere die Vollständigkeit des Vermögens. Allen Versuchen, schon in dieser frühen Phase Ausnahmen von der Erfassung, angeblichen Vereinfachungsmöglichkeiten und dergleichen das Wort zu reden, wurde eine Absage erteilt.

Wie im Haushaltsrecht bisher schon üblich, gilt auch bei der Erfassung des Anlagevermögens das Saldierungsverbot von Aktivposten und Passivposten. Da viele kommunale Vermögensgegenstände aus speziellen Deckungsmitteln finanziert sind, ist besonderer Wert auf diese Trennung von Vermögensnachweis und Nachweis von Finanzierungsmitteln zu legen. Mit einem Beispiel: Wenn es für Investitionen Zuweisungen gegeben hat, sind diese nicht vom Vermögenswert abzuziehen, sondern gesondert zu erfassen. Das gleiche gilt für Beiträge, die Gemeinden für Abwasser, Wasser oder für Straßenbaumaßnahmen erhoben haben.

Grundsätze der Vermögenserfassung sind auch die Bilanzidentität, die Bewertungs- und die Gliederungsstätigkeit. In Bezug auf die Bilanzidentität wurde über Fälle berichtet, in denen Bilanzen von Dienstleistungsgesellschaften erstellt werden, die diese Bilanzidentität nicht berücksichtigen. Bilanzidentität bedeutet dabei insbesondere auch, dass die Werte am 31.12. des Vorjahres mit den Werten am 01.01. des neuen Jahres übereinstimmen müssen.

Um später eine Einzelbewertung zu ermöglichen, ist eine ausreichend detaillierte Vermögenserfassung nötig.

Soweit nicht ausreichende Inventare über das kommunale Vermögen vorliegen, wurde eine körperliche Bestandsaufnahme der vorhandenen Gegenstände empfohlen. Dazu zählt auch die Erfassung unentgeltlich erworbener materieller Vermögensgegenstände (z. B. Anlagen in Erschließungsvertragsgebieten) und die Erfassung entgeltlich erworbener immaterieller Vermögensgegenstände (z. B. Mitbenutzungsrechte an fremden Anlagen, etwa von Zweckverbänden oder von Nachbargemeinden oder -städten). Die Ausnahmen bei der Erfassung und später bei der Bewertung wurden angesprochen und erläutert.

Festwertbewertungen wird es voraussichtlich geben für Einrichtungsgegenstände, wie beispielsweise Werkstatteinrichtungen, Büroeinrichtungen und dergleichen. Die Möglichkeit der Gruppenbewertung, beispielweise für Stühle, wurde erwähnt und auch die Ausnahmeregelung für geringwertige Wirtschaftsgüter unter 60,00 €, die insbesondere für die Einrichtung von Verwaltungen (Arbeitsplatzausstattung) wichtig sein kann.

Abgeraten wurde von Vereinfachungen, die im Landesrecht noch nicht diskutiert und entschieden sind. Vereinfachungen, die sich insoweit in der Diskussion befinden, beziehen sich ohnehin in der Regel auf die Frage, ob man eine Bewertung vornimmt oder nicht. Damit ist aber kein Verzicht auf die Erfassung dieser Vermögensgegenstände gemeint. Als Beispiele wurden Straßen, Wege und Plätze, Friedhöfe, Kunstgegenstände sowie Wald genannt. Es wurde empfohlen, alle diese Vermögensgegenstände nicht nur zu erfassen, sondern später auch zu bewerten.

Wichtig ist, die Erfassung so auszurichten, dass alle Möglichkeiten der Bewertung zukünftig offen bleiben, wie sie nach Maßgabe des Landesrechts gegeben oder eingeschränkt werden können.

Vermögensgegenstände sind in Bilanzen nach deutschem Recht - sei es Handels- oder sei es Steuerrecht - in der Regel mit den Anschaffungs- und Herstellungskosten anzusetzen und dann durch planmäßige Abschreibungen für den Zeitraum der Nutzung zu vermindern. Dieses Anschaffungswertprinzip wird voraussichtlich auch für die Kommunale Doppik das bestimmende Element sein. Deshalb sollten - soweit irgendwie die Möglichkeit besteht - auf jeden Fall - ungeachtet später bestehender alternative Erfassungsformen - die Anschaffungs- und Herstellungskosten erfasst und aufgenommen werden.

Offen gehalten werden sollten dabei allerdings auch Möglichkeiten der "Aufwertung" des Anlagevermögens zum Stichtag der Eröffnungsbilanz bei bisher nicht bilanzierenden oder nicht steuerpflichtigen Einrichtungen. Der individuellen kommunalen Bilanzpolitik sollte damit nicht heute durch Vorfestlegungen der Boden entzogen werden. Selbstverständlich müssen auch die Möglichkeiten des geringeren Wertansatzes - nach Maßgabe der späteren landesrechtlichen Zulässigkeit - offen gehalten werden.

Soweit die Anschaffungs- und Herstellungskosten nicht ermittelt werden können oder nur mit unverhältnismäßig hohem Aufwand feststellbar sind, kann der Ansatz zu Erfahrungswerten erfolgen. Sind die Anschaffungskosten von Beteiligungen nicht ermittelbar oder nur mit hohem Zeitaufwand festzustellen, sollte das anteilige Eigenkapital zum Bilanzstichtag angesetzt werden.

Die Möglichkeiten des Ansatzes von Bauzeitzinsen (Zinsen während der Bauzeit) als Teil der Anschaffungs- und Herstellungskosten und alternative Möglichkeiten der Behandlung von Vermögenszuwächsen wurden angesprochen.

Vermögenserfassung und -bewertung sind unabhängig von der endgültigen Wahl der Form des Rechnungswesens. Ob also die derzeit laufende Umfrage der Spitzenverbände einen Vorzug für die Kommunale Doppik - wie sie während der Tagung empfohlen wurde - erbringt oder die Erhaltung eines Optionsmodells mit der Möglichkeit, anstelle der Kommunalen Doppik auch eine erweiterte Kameralistik zu wählen, spielt für die Vermögenserfassung und -bewertung keine Rolle. Mit der Vermögenserfassung sollte auf jeden Fall begonnen werden.

Soweit technische Datenbanken Vermögensbestände enthalten und nachweisen, insbesondere beispielsweise Entwässerungspläne, Leitungskataster und dergleichen, sollten sie mit der Vermögenserfassung und -bewertung verknüpfbar sein und verknüpft werden.

Insbesondere wurden insoweit Möglichkeiten der Verknüpfung der Erfassung von Grundstücken mit dem ALB und dem ALK dargestellt. Der Einsatz von Luftbildern bei der Erfassung von Grundstücken und Gebäuden wurde gezeigt und erläutert.

In diesem Zusammenhang stellte die GeKom ein Datenverarbeitungsverfahren einer Schwestergesellschaft (OrgaSoft Kommunal in Saarbrücken) mit Namen AnKom 2 (Kommunales Anlageprogramm 2) vor. Dabei handelte es sich um ein, aus einem früheren Verfahren für die Erfassung und Bewertung von Anlagen der Abwasserbeseitigung und der Wasserversorgung (AnKom 1), fortentwickeltes Verfahren, das völlig neu konzipiert und programmiert worden ist. Es dient für die Vermögenserfassung und
-bewertung bei Einführung der Kommunalen Doppik.

Das Verfahren ist ausschließlich auf kommunale Belange abgestellt und soll eine einfache aber vollständige Vermögenserfassung ermöglichen. Die Nutzung von AnKom 2 ist für die Datenerfassung kostenlos. Soweit das ALB und das ALK zur Verfügung stehen, können die Daten der gemeindeeigenen Grundstücke für einen Preis von 1.500,00 bis 2.000,00 Euro (bei Ämtern bezogen auf das Amt) hinterlegt werden, so dass für das gesamte gemeindliche Grundvermögen eine außerordentlich einfache Möglichkeit der Datenerfassung - besonders aber auch eine gute Möglichkeit der Vollständigkeitskontrolle - besteht.

Nach Abschluss der Datenerfassung kann der Bewertungsteil des Verfahrens zu angemessenen Preisen genutzt werden, um damit dann auch die Vermögensbewertung in einfacher Form durchzuführen. In diesem Verfahrensteil werden sämtliche gängigen Bewertungsmöglichkeiten hinterlegt, die dann nach Maßgabe der landesrechtlichen Vorschriften frei gegeben werden können. Die Hinterlegung von Werten aus Kaufpreissammlungen, aus Preisspiegeln oder Preislisten ist vorgesehen.

Als bisher schon praktiziertes alternatives Verfahren für die Vermögenserfassung von leitungsgebundenen Einrichtungen wurde ein Verfahren geschildert, das einen Generalentwässerungsplan oder einen vergleichbaren Leitungsplan in Papierform oder im Rahmen eines GEO-Informationssystems zur Ausgangsgrundlage nimmt. Die vorhandenen Pläne werden digitalisiert und mit den ALK-Daten verschnitten. Die so entstandene elektronische Kanaldatenbank ist Grundlage der Bewertung mit einem herkömmlichen Datenverarbeitungsverfahren. Die Bewertung erfolgt nach Preiskatalogen / Preisspiegeln, die aus den vorhandenen Rechnungen - ortspezifisch - erstellt oder nach den gemeindeindividuellen Verhältnissen angepasst werden. Dieses Verfahren ist nach Angaben der GeKom von ihr in einer großen Zahl von Gemeinden bereits angewandt und praktiziert worden.

Zum Schluss der Veranstaltung gab es einen Ausblick auf Grundsätze, die bei der Wertermittlung zu berücksichtigen sein werden.

Wie werden Instandhaltungsstaus, beispielsweise bei Schulen, berücksichtigt? Möglichkeiten einen solchen Instandhaltungsstau durch Vermögenswertabschläge einerseits oder aber Rückstellungen andererseits wurden angesprochen.

In diesem Zusammenhang wurde auch erörtert, dass es eine landesweite Abschreibungstabelle mit empfohlenen betriebsgewöhnlichen Nutzungsdauern für die einzelnen Vermögensgegenstände geben sollte.

Die Verknüpfung der Vermögenserfassung mit der Kapitalerfassung führte zu der Empfehlung, bei den Vermögensgegenständen, die mit speziellen Deckungsmitteln gefördert wurden, auch diese Finanzierungsmittel mit in die Erfassung einzubeziehen. Das betrifft insbesondere die einmaligen Entgelte Nutzungsberechtigter, beispielsweise Beiträge für die Wasserversorgung und die Abwasserbeseitigung, Erschließungsbeiträge und Ausbaubeiträge für Straßenbaumaßnahme, Kostenerstattungen, Ablösungsbeträge von Beiträgen, aber auch Beitragsanteile in Grundstückskaufpreisen bei Grundstückserschließung durch die Gemeinden. Daneben werden Zuweisungen und Zuschüsse von Bund, Land, Kreis oder EU, Zuweisungen und Zuschüsse von örtlichen Vereinen oder an örtliche Vereine, auch Kosten von Anlagen, die in Eigenleistung hergestellt worden sind usw. festzustellen und zu erfassen sein.

In der gemeinsamen Veranstaltung der Kommunalen Spitzenverbände am 09. August 2004 wird Gelegenheit bestehen, die Themen weiter zu vertiefen.